时至今日，仍然面临各种严峻考验。

在治理的过程方面，强调治理主体间的权力依赖，为了达到治理的目标，不同主体间需要通过协商的方式合作。特别行政区治理旨在维护国家统一、推动社会融合和保持特别行政区繁荣稳定，它既涵盖了特别行政区的地方治理，又是国家治理的重要组成部分。

各国无不是在实现国家统一后，方成为世界大国。从制度上看，特别行政区制度体现了治理的特性。中央政府此处的中央政府包括中央人民政府和全国人民代表大会及其常务委员会。应然的治理是对公共权力行使过程的评价，它体现了特定的价值取向，如法治、合作、有限政府等，这一层次的治理往往被学者概括为善治。  【摘要】治理概念的出现顺应了国家管理体制法治化和民主化的趋势。

俞可平主编的《治理与善治》中列举了治理理论代表人物罗茨所归纳的六种治理的定义，包括：作为最小政府的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会调控制度的治理和作为自组织网络的治理[1]（第3页）。特别行政区制度的治理转向增进了国家治理的法治、民主和合法性，特别行政区治理正朝着善治的方向变革。造成损害的，依法判决承担赔偿责任。

在行政法律关系中，公共利益占据着比个人利益更为重要的地位，维护公共利益也是国家授权给行政主体的根本目的。由此观之，将行政复议调解的范围仅限于针对合理性存在争议的具体行政行为以及行政赔偿、补偿争议，不仅难以满足实务的需要，而且在理论层面同样是不能成立的。[17](P141)因此，行政职权是所有行政活动的基础，一切行政行为以行政职权为基础，无职权即无行政。囿于理论上的限制，我国的《行政复议法实施条例》对行政复议调解的适用范围仅限于两种情形：一是针对行使自由裁量权的具体行政行为，二是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

[35](P302)因此，就利益与权利的关系而言，利益是权利的目的和基础。该规定中，民事权利即为实体权利，对应的即为诉讼权利。

(一)公众参与原则 所谓公众参与，指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。这两类行为之所以能够被纳入调解范围，原因在于现在的主流观点认为这两种情形下均不涉及合法性问题，行政主体对这两种行为具有一定的裁量空间。[25](P1277)我国最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》同样肯定了公益的优先地位。[30](P68) 公众参与的过程是行政主体与相对人的互动过程，这种互动不仅包括行政行为作出过程中的互动，还应包括行政行为作出后双方的互动，包括行政争议解决过程中的互动。

我国当前的行政复议调解范围仅限于针对行使自由裁量权的具体行政行为，即主要针对合理性存在争议的具体行政行为，而不包括合法性也存在争议的具体行政行为。[28](P227)此外，公众参与对于规范行政权力的运行也不无裨益。互动过程中相对人的意志可能影响行政主体的意志，而行政主体的意志也可能影响相对人的意志。这是我国在有关行政复议的立法中首次明确肯定了可以对部分案件适用调解，与此类似的还有《行政复议法实施条例》第40条关于和解的规定。

[36](P207)在权利得到法律确认的情况下，人们维护利益的基本途径就是主张和行使自己的权利。如《行政许可法》就规定了行政机关及其上级机关可以撤销违法的行政许可。

《行政复议法实施条例》第50条规定了两类行政复议案件适用调解，一是行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为，二是行政赔偿或者行政补偿纠纷。[9]更有学者认为，从保护社会公众合法权益的角度观察，和解与执法怠懈、不履行法定职责等违法行为并没有本质区别。

[40]如果说检察官能够与严重的罪犯做交易，那么为什么警官(或法官)却不能和轻微违法者谈判呢？[41] 综上所述，行政职权是实现公共利益的手段，公共利益才是目标。改革开放三十年来，我国经济取得了突飞猛进的发展，而经济发展过程中所积累的社会矛盾和利益冲突也愈发严重。在既有权利上设定限制的权利。在行政法律关系中，常见的利益衡量是在公共利益与个人利益之间的衡量。由于行政复议与行政诉讼的同质性，行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。行政权不得处分虽然是应当坚持的原理，但以其为基点并不能推导出行政纠纷不可调解的结论。

[46]相较于几乎不可能被完全遵守的依法原则，在行政复议调解中，更应该确立的乃是不违反公共利益原则。行政主体享有实体处分权，至少基于以下两个理由：一是违法行为的纠正权。

需要注意的是，该权利并非行政职权，而仅是行政权运行结果的产物。但事实上，行政主体与相对人就行政行为的合法性问题，并非不存在讨论的空间。

对于在行政复议中是否可以适用调解的问题，在我国几经反复，在我国1990年颁布的《行政复议条例》中对调解采取了否定的态度，该条例第8条规定：复议机关审理复议案件，不适用调解。在行政法理论和实践中，对严重的、有明显瑕疵的行政违法行为，则认定其无效。

⑥与私益相比，公共利益应当优先，但这并不意味着公共利益就是唯一考量的因素或私益永远要让位于公共利益。《民事诉讼法》第13条第2款规定：当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。[18](P119)在行政法律关系中，代表公共利益的一方是行政主体，享有个人利益的一方是相对人。但是，行政权不得处分必然致使行政主体不具有实体处分权这一结论似乎是学界中存在的一种误解。

③参见《行政许可法》第69条第1款。[43](P415)因此，有关行政诉讼调解的有关理论在很大程度上也可适用于行政复议调解。

[23](P469)行政裁量权在现代法治中具有重要地位，已经成为现代法治必不可少的一部分，现代法治并不是当然地排斥行政裁量，恰恰相反，行政裁量的存在，正是现代法治的必要补充和必然要求。利益衡量的结果应当促使各种利益尽可能的最大化。

[11]二是行政权不得处分必然致使行政主体不具有实体处分权。违法的行政行为未必就不可保留，而合法的行为未必就不能撤回⑦。

(二)利益衡量理论 利益衡量，是指国家的有关机关在法律所确认的利益之间发生冲突时，对冲突的利益进行权衡和取舍的活动。实体处分权乃是与程序处分权相对应的概念。另一方面，根据利益衡量理论，行政行为的作出、改变等均应符合公共利益的需要，只要不违反公共利益，行政行为无论是否合法，其存废以及变更等问题都具备一定的讨论空间。前项情形，应于决定主文中载明原行政处分违法或不当。

[10]而反对行政纠纷适用调解的主要理论根据乃是行政权不得处分原理。[31](P32) 行政复议调解的过程，是行政复议申请人和被申请人在复议机关的主持下达成共识的过程，这个过程正是公众参与在行政纠纷解决中的具体体现。

差一点的和解也胜过完善的诉讼，[6](P423)这句西方法谚，充分诠释了西方社会对和解价值的认识与肯定。与日趋增多的行政纠纷相对应的是原有的行政复议、诉讼审理方式的力不从心，案结事不了的情况普遍存在，并且经常进一步演化升级为上诉、申诉、上访等。

[37]这就意味着在某些特定情况下，公益也可能让位于私益，但前提是私益的价值大于公益的价值。自愿原则是所有调解均遵守的一项原则，行政复议调解亦不应例外。